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一、城镇污水处理PPP项目回报机制讨论

二、城镇垃圾处理PPP项目回报机制讨论

三、农村污水、垃圾处理PPP项目回报机制讨论

四、〔2019〕10号文对污水、垃圾处理PPP项目的定性讨论

今年2月，财政部公布了污水处理厂网一体化和垃圾处理PPP项目合同示范文本，作为污水、垃圾处理类PPP项目的参考适用依据。根据合同示范文本的条款设置及其使用说明，不难看出污水、垃圾处理类项目的回报机制被默认为政府付费模式。不禁让人联系到财政部去年3月的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号，以下简称“〔2019〕10号文”），该文指出“污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目”，为“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目”的除外情形。要知道，污水、垃圾处理类项目往往是可以获得使用者付费的，合同示范文本、〔2019〕10号文对这两类项目却予以政府付费模式的默认设定或描述，究竟有何依据和用意，本文将就此展开讨论。

一、城镇污水处理PPP项目回报机制讨论

2002年9月，国家计委、建设部、国家环保总局发布《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（计投资[2002]1591号，以下简称“1591号文”），要求在全国范围内对城市污水、垃圾处理行业进行市场化改革，已建有污水、垃圾处理设施的城市都要立即开征污水和垃圾处理费，其他城市应在2003年底以前开征。1591号文还要求逐步实行城市污水、垃圾处理设施的特许经营。已有从事城市污水、垃圾处理运营的事业单位，按《公司法》改制成独立的企业法人，暂不具备改制条件的，可与政府部门签定委托经营合同，提供污水、垃圾处理的经营服务；鼓励企业通过招投标方式独资、合资或租赁承包现有城市污水、垃圾处理设施的运营管理；鼓励将现有污水、垃圾处理设施在资产评估的基础上，通过招标实现经营权转让、盘活存量资产等。

在改革过程中，城镇污水、垃圾处理行业的收费模式形成了双轨制的格局：公共部门向排污方收取的处理费属于行政事业性收费，具有强制征缴性，需缴入国库或财政专户、按收支两条线管理；特许经营企业或已完成企业改制的国有运营单位向排污方收取的费用为经营服务性收费，由运营单位按照自愿有偿原则予以自收自支。

2014年1月，国务院《城镇排水与污水处理条例》（以下简称《排水污水条例》）的施行打破了污水处理收费的双轨制局面。

《排水污水条例》 第33条规定：“污水处理费应当纳入地方财政预算管理，专项用于城镇污水处理设施的建设、运行和污泥处理处置，不得挪作他用。污水处理费的收费标准不应低于城镇污水处理设施正常运营的成本。因特殊原因，收取的污水处理费不足以支付城镇污水处理设施正常运营的成本的，地方人民政府给予补贴。污水处理费的收取、使用情况应当向社会公开。”

2015年3月，财政部、国家发改委、住建部《污水处理费征收使用管理办法》（以下简称《污水处理费办法》）施行，在《排水污水条例》的基础上进一步明确、细化了城镇污水处理费的征收使用制度。

《污水处理费办法》第4条规定：“污水处理费属于政府非税收入，全额上缴地方国库，纳入地方政府性基金预算管理，实行专款专用。”（注意：《污水处理费办法》所规定的污水处理费均指城镇污水处理费。)

《污水处理费办法》第23条规定：“缴入国库的污水处理费与地方财政补贴资金统筹使用，通过政府购买服务方式，向提供城镇排水与污水处理服务的单位支付服务费。服务费应当覆盖合理服务成本并使服务单位合理收益。服务费按照合同约定的污水处理量、污泥处理处置量、排水管网维护、再生水量等服务质量和数量子以确定。”

根据《排水污水条例》《污水处理费办法》等相关规定，排污方应缴纳的污水处理费，由主管部门在委托公共供水企业代征或自行征收到位后负责全额上缴国库；污水处理服务单位无权向排污方收取费用，需另外与主管部门签署服务合同并依合同约定获得污水处理服务费（注意“污水处理费”与“污水处理服务费”的区别）；整个收支过程按收支两条线管理，同时纳入政府性基金预算管理。换言之，在城镇排水与污水处理设施领域，对排污方的收费权及相应的资金所有权强制性地归属于国家（政府非税收入），运营单位向排污方收取污水处理费作为经营服务性收费、企业收入的模式已不符合国家有关规定。

对于城镇污水处理PPP项目，自然也不能突破污水处理费被纳入政府非税收入管理的相关规定，故应将回报机制设定为政府付费模式，由政府方按PPP项目合同的约定向社会资本方支付服务费/运营补贴。

笔者注意到，实践中有些城镇污水处理PPP项目将回报机制描述为政府代收污水处理费模式，诸如“政府方代社会资本方收取污水处理费之后，再将污水处理费交付给社会资本方”等。这样的说法并不准确，且具有误导性。

如前所述，政府部门向排污方收取的污水处理费是应上缴国库的政府非税收入（细分来说是行政事业性收费），社会资本方向政府方收取的服务费则是按合同提供服务而获得的报酬、企业收入，这是两种具有一定联系但在法律性质上完全不一样的款项，政府方与社会资本方之间不是代收关系，真正的委托代收/代征关系发生在主管部门与公共供水企业之间。另外，如果所谓政府代收模式的真实意图就是其字面意思，也即政府方真的只是作为收费代理人，在收到污水处理费后就直接划转给社会资本方而没有缴入国库的；根据《排水污水条例》第33条和《预算法》第56条第1款等规定（“政府的全部收入应当上缴国家金库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠”），这样的合同约定不仅涉嫌不合规，而且还可能会因违反法律、行政法规效力性强制性规定而无效。

需要特别指出，从法律性质上看，污水处理费属于行政事业性收费收入，而非政府性基金收入。

根据国家发改委、财政部《行政事业性收费标准管理办法》第3条，行政事业性收费是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在实施社会公共管理,以及在向公民、法人和其他组织提供特定公共服务过程中,向特定对象收取的费用。

根据财政部《政府性基金管理暂行办法》第2条，政府性基金是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。

行政事业性收费收入与政府性基金收入是并列关系，同属政府非税收入的子概念;行政事业性收费实行中央和省两级审批制度，政府性基金实行中央一级审批制度。

污水处理费（还有城镇垃圾处理费）目前已被列入全国性及中央部门]和单位行政事业性收费目录清单，由于专款专用的性质要求、财政预算编制技术等原因，故而被纳入地方政府性基金预算管理。

二、城镇垃圾处理PPP项目回报机制讨论

前面提到，1591号文发布后，城镇垃圾处理行业也形成了行政事业性收费与经营服务性收费并存的双轨制格局。但不同于污水处理行业的是，对于城镇垃圾处理收费的法律性质及具体的征收管理等问题，在全国范围内尚无统一的法律法规或规范文件予以明确，故其收费双轨制的局面仍存，导致各省市的做法至今不一。

比如《湖南省城镇生活垃圾处理收费管理办法》（湘发改价服（2017）474号）第7条规定：“城镇生活垃圾处理费实行政府定价。具体收费标准由所在市、县价格主管部门会同同级环卫主管部门制定，报同级人民政府批准后执行，并抄报上一-级价格主管部门、环卫主管部门。城镇生活垃圾处理费由县级以上环卫主管部门组织征收并负责相关工作。城镇生活垃圾处理费属于政府非税收入，全额缴入财政，实行收支两条线管理，专项用于垃圾的收集、运输和处理（不得用于环卫管理和清扫保洁），任何单位和个人不得截留、挤占和挪用。”

而《上海市单位生活垃圾处理费征收管理办法》（沪府规（2019）28号）第3条要求：“凡在本市产生生活垃圾的国家机关、企事业单位、社会团体、个体经营者等，均应当缴纳单位生活垃圾处理费。”然后，办法第5条明确：“单位生活垃圾处理费为经营服务性收费，实行政府指导价管理。”

 这里要注意的是，《城市生活垃圾管理办法》（建设部令第157号，2007 年施行、2015年修正）第4条规定：“产生城市生活垃圾的单位和个人，应当按照城市人民政府确定的生活垃圾处理费收费标准和有关规定缴纳城市生活垃圾处理费。城市生活垃圾处理费应当专项用于城市生活垃圾收集、运输和处置，严禁挪作他用。”而根据《行政事业性收费标准管理办法》，行政事业性收费标准实行中央和省两级审批制度。从行政事业性收费的角度来看，关于城镇生活垃圾处理费设立和收费标准的审批权限，国家部委之间的规定是不一致的， 亟待有关部门予以明确。

对于城镇（生活）垃圾处理PPP项目而言，囿于收费双轨制格局仍存，回报机制模式不能一概而论。

根据国务院《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》、财政部《政府非税收入管理办法》等规定，行政事业性收费作为政府非税收入应当全部上缴国库，按照收支两条线管理，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用、坐支或者拖欠。在城镇垃圾处理费已定性为行政事业性收费的地区，相关项目的回报机制及其PPP项目合同条款应按政府付费模式设置，道理与城镇污水处理项目回报机制的设定一样，在此不赘。

在没有被定性为行政事业性收费的地区，城镇垃圾处理费便是经营服务性收费项目，不受上缴国库、收支两条线管理等强制性要求，可由社会资本方直接向排污方收取并支配使用，也即自收自支。这些地区相关项目的回报机制及其PPP项目合同条款宜按使用者付费模式进行设定调整，使用者付费收入不足以覆盖社会资本方获得合理回报的，可设定为可行性缺口补助模式。在实际操作中，考虑到社会资本方可能会缺乏直接面向排污方收费的渠道或能力，可以在政府方的协调下，由社会资本方委托税务部门、居委会、供水/电企业、物业公司等单位代收垃圾处理费。这里的代收与前面提到的代征污水处理费并不一样，因为这里的垃圾处理收费，不是应当上缴国库的行政事业性收费或其他政府非税收入，而是归属于社会资本方的经营服务性收费、企业收入；此种情形下，代收单位按一定比例提取代收手续费后（如有约定）将代收款项直接划转给社会资本方，是合法合规的，不存在截留、占用、挪用、拖欠财政收入或国库资金的问题。

三、农村污水、垃圾处理PPP项目回报机制讨论

相较而言，农村污水、垃圾治理事业是我国基础设施领域的短板，欠账较多。2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》提出，实施农村人居环境整治三年行动计划，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，整合各种资源，强化各种举措，稳步有序推进农村人居环境突出问题治理。随后，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》，鼓励有条件的地区探索建立垃圾污水处理农户付费制度，完善财政补贴和农户付费合理分担机制。

2018年6月，国家发改委《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》要求：在已建成污水集中处理设施的农村地区，探索建立农户付费制度；在已实行垃圾处理制度的农村地区，建立农村垃圾处理收费制度；综合考虑村集体经济状况、当地经济发展水平、农户承受能力、污水处理成本、垃圾处理成本等因素，合理确定收费标准。

目前已有部分地区开始试点农村污水或垃圾处理收费制度。在这些地区，相关项目的回报机制模式也是取决于农村污水、垃圾处理费是否定性为行政事业性收费,具体思路参见前面的城镇垃圾处理PPP项目回报机制讨论，这里不再赘言。

在尚未试点或落实农村污水、垃圾处理收费的地区，因无法或难以向排污方收费，一般需地方财政承担相应支出，故而这些地区相关项目的回报机制应设定为政府付费模式。当然，考虑到社会资本方作为市场主体遵循“法无禁止即可为”原则，也可探索由其自行按照市场机制与村集体或农户协商收费的模式。

四、〔2019〕10号文对污水、垃圾处理PPP项目的定性讨论

〔2019〕10号文规定：“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照‘实质重于形式’原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外。”通过前面的讨论可知，〔2019〕10号文之所以将污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目（以下简称为“收支两条线政府付费项目”）作为财承能力5%红线的豁免情形，系因这些项目本身就有收入来源，但囿于相关财政管理规定，只能先缴入国库，然后再通过政府付费形式向社会资本方支付服务费/运营补贴，没有实质性地增加地方财政负担。

需强调的是，〔2019〕10号文提到的“实质重于形式”原则，主要针对的是财政承受能力层面。对收支两条线政府付费项目进行财政承受能力论证时，可视为实质上的使用者付费或可行性缺口补助项目（实践中，有些地区的污水、垃圾处理费标准偏低，导致成本与收费价格倒挂，需要政府方再从一般公共预算中列支资金，填补收费不足造成的资金缺口）。但在合同法律关系层面，对于收支两条线政府付费项目，政府方与社会资本方之间仍应定性为政府付费（政府购买服务）的合同关系，而不是按“名为政府付费，实为第三方/使用者付费”的关系处理。

合同义务角度

（1）在常规使用者付费模式中，社会资本方与使用者建立服务合同关系（不一定是书面形式），类似于供水企业与用水人订立的《供水合同》，使用者承担付费义务，付费不足的风险由社会资本方承担，政府方不承担付费义务和征缴风险。

在收支两条线政府付费项目中，政府方按项目合同约定向社会资本方支付服务费/运营补贴，并承担没有按时或足额付费的违约责任（如有）。使用者按规定向政府部门缴纳污水处理费等行政事业性收费或其他政府非税收入，属于行政征收/征缴法律关系范畴，与项目合同履行没有法律上的直接关系。

（2）价格标准角度

在常规使用者付费模式中，社会资本方对使用者收费的价格标准一般按政府定价或政府指导价执行，受定价目录管理。

在收支两条线政府付费项目中，政府方向社会资本方付费的金额为合同价格，价格标准的设定和调整按项目合同约定执行。政府部门对使用端的收费标准的制定和调整，则另外按照关于行政事业性收费或其他政府非税收入的专门规定执行。

（3）绩效评价角度

根据财政部《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号，以下简称“《绩效管理操作指引》”）的要求，使用者付费项目社会资本方的绩效评价不达标的，应执行项目合同约定的违约条款，通过设置影响项目收益的违约金、项目展期限制或影响调价机制等方式实现。综合《绩效管理操作指引》关于使用者付费项目绩效评价结果优于约定标准应执行奖励条款的规定来看，使用者付费项目绩效评价显然是一种奖惩结合的思路。也就是说，使用者付费项目社会资本方绩效评价不达标的违约责任侧重于惩罚性，基本可以等价于合同法上的惩罚性违约责任。

《绩效管理操作指引》对于政府付费项目绩效评价的要求是，“政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司（社会资本）绩效评价结果完全挂钩”，可以说是合同法减价责任的体现。所谓减价责任，是指债务人不完全履行合同，从而承担“按质论价”的评定而使价款或报酬相应减少的违约责任，基本可以等价为合同法上的违约损害赔偿或者说赔偿性违约责任（注意，合同法对于惩罚性违约责任与赔偿性违约责任的要求并不相同）。在收支两条线政府付费项目中，社会资本方绩效评价不达标的，显然更应该适用减价责任，与使用者付费项目的绩效评价结果并不是很契合。

综合合同义务、价格标准、绩效评价等角度来看，在合同法律关系层面，所谓按收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目，就是实质意义上的政府付费法律关系，而非第三方/使用者付费法律关系。政府付费关系与第三方付费关系在法律上的适用规则是有所不同的，注意不要等同或混淆。